Segregação de funções na execução contratual

Em sua mais recente decisão, o acórdão 18587/2021 – 1ª Câmara, o Tribunal de Contas da União registrou que:

“Os documentos apresentados para lastrear a liquidação da despesa devem possuir o devido atesto da execução dos serviços por pessoa diversa da que autorizou o pagamento, em atenção ao princípio da segregação de funções”.

As despesas públicas possuem estágios, quer dizer, etapas de desenvolvimento estabelecidas na Lei nº 4.320/1964. Assim, seu nascimento se dá com o empenho, o momento em que a Administração reserva o valor pecuniário. Ele é como uma garantia do credor de que irá receber a remuneração futura.

Em seguida, vem a liquidação, isto é, a fase na qual é verificado o cumprimento da obrigação contratada (serviço prestado, bem entregue etc). Conforme o art. 63 da Lei nº 4.320/1964, “a liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito”. O atesto ocorre aí, quando um agente público verifica se, de fato, o que foi contratado foi realizado.

Por fim, ocorre o pagamento com a entrega do valor reservado àquele que cumpriu todas as obrigações acordadas.

A etapa de empenho e de pagamento são atividades específicas do setor de finanças (ou outro nome que seu órgão dê). A fase de liquidação, entretanto, tem natureza mais propícia a quem trabalha com a fiscalização e/ou gestão do contrato. Só para reforçar: a liquidação é a conferência, a “prova dos nove” antes do pagamento. Com efeito, quem conhece o objeto, as obrigações contratuais e demais nuances que envolvem o contrato é quem está à frente da fiscalização/gestão. É, portanto, o mais capacitado para atestar e cumprir com a etapa de liquidação da despesa.

Esta é uma das razões pelas quais justifica a segregação a atividade de liquidação da atividade de pagamento. É preciso conhecimento e proximidade em relação ao objeto para proceder à função de atestação. Isso vai dar segurança àquele que paga. Ele vai precisar de informações fidedignas para seguir adiante. Para além disso, a etapa de pagamento, que finaliza o processamento da despesa, de modo a validar a liquidação precedente. É fundamental, portanto, um olhar diferente e mais distante para observar eventuais erros e até fraudes.

“Em afronta ao princípio de segregação de funções, verifico que os documentos demonstram que as próprias secretárias assinam todos os documentos, se responsabilizando pelo empenho, atesto de recebimento, liquidação e pagamento dos serviços que eram prestados no âmbito do XXX”.

19. Consoante jurisprudência desta Corte, os documentos apresentados para lastrear a liquidação da despesa devem possuir o devido atesto da execução dos serviços por pessoa diversa da que autorizou o pagamento, em atenção ao princípio da segregação de funções. As boas práticas administrativas impõem que as atividades de fiscalização e de supervisão do contrato devem ser realizadas por agentes administrativos distintos, o que favorece o controle e a segurança do procedimento de liquidação de despesa (Acórdãos 185/2012 e 2.296/2014, ambos do Plenário do TCU) .